淺析日本的農業(yè)保護政策及其啟示

農業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎。世界各國對農業(yè)都十分重視。于是各國為了保證農業(yè)在國民經(jīng)濟中的基礎地位，在不同程度上對農業(yè)進(jìn)行支持保護。農業(yè)保護是當今世界各國為了穩定本國農業(yè)、保證農業(yè)生產(chǎn)持續發(fā)展、農戶(hù)收入不斷提高、農產(chǎn)品尤其是糧食供應穩定所普遍實(shí)施的政策措施，也是各國政府擴大農產(chǎn)品出口的重要保障。
　　從20世紀上半葉開(kāi)始，日本就出臺了一系列保護農業(yè)的政策，以保證國民經(jīng)濟的穩定發(fā)展。以后，在不同時(shí)期，隨著(zhù)國內外環(huán)境的變化，對農業(yè)保護政策做出相應調整。加入WTO以后，中國承諾放開(kāi)國內農產(chǎn)品市場(chǎng)，那么農業(yè)必然會(huì )受到發(fā)達國家優(yōu)勢農業(yè)的沖擊，所以中國農業(yè)政策需要進(jìn)行大幅度的調整，以適應世界貿易組織的規則和國際環(huán)境。由于國情國力不同，保護的措施、手段和力度不相同，從而使得政策具有靈活多樣的特點(diǎn)，吸取日本農業(yè)保護的成功經(jīng)驗，對中國制定正確的農業(yè)政策、調整農業(yè)發(fā)展戰略具有重要意義。
　　一、日本農業(yè)保護的歷史及現狀
　�。ㄒ唬�20世紀90年代以前的農業(yè)保護政策
　　從20世紀20年代開(kāi)始，日本經(jīng)濟進(jìn)入一個(gè)衰退期。此時(shí)日本非農業(yè)的需求減少，農業(yè)勞動(dòng)力停止外流。于是在20世紀20年代后半期，日本政府注重開(kāi)發(fā)應用近代科學(xué)的新技術(shù)。50、60年代經(jīng)濟開(kāi)始迅速增長(cháng)，農業(yè)勞動(dòng)力急劇外流，于是采用勞動(dòng)節約型技術(shù)，實(shí)現規模經(jīng)濟，戰前勞動(dòng)生產(chǎn)率平均為1.21%，戰后勞動(dòng)生產(chǎn)率出現了年率11.12%的驚人高增長(cháng)，可見(jiàn)其顯著(zhù)上升。
　　二戰以后，日本有選擇的擴大農業(yè)生產(chǎn)：將重點(diǎn)放在如牛奶、肉類(lèi)、蔬菜、水果等農業(yè)需求量趨于增加的農產(chǎn)品上；限制如水稻、大豆、油菜籽等需求量增加不大的農產(chǎn)品}對需求趨于減少，國際競爭力較弱的農產(chǎn)品則促其減少或轉產(chǎn)。
　　1961年日本頒布并實(shí)施了《農業(yè)基本法》，目的在于提高農業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率并縮小工人與農民的收入差距�！掇r業(yè)基本法》規定擴大生產(chǎn)需求量增加的農產(chǎn)品，減少并轉換需求量減少的農產(chǎn)品，合理化配置與外國農產(chǎn)品形成競爭的農產(chǎn)品，這種措施在生產(chǎn)政策上稱(chēng)為“選擇性擴大”。同時(shí)，結合日本是資源稀缺國的狀況，通過(guò)日一本先進(jìn)的農業(yè)技術(shù)，合理利用國家的土地、水等資源，并對其進(jìn)行有效開(kāi)發(fā)和利用，使得日本的農業(yè)生產(chǎn)率和生產(chǎn)總值加速提高。通過(guò)穩定農產(chǎn)品價(jià)格，促進(jìn)農產(chǎn)品的深加工，進(jìn)一步改善農業(yè)生產(chǎn)條件、交易條件，使其在價(jià)格與流通上更穩定。日本長(cháng)期以來(lái)是細碎化耕作模式，此時(shí)《農業(yè)基本法》的規定打破其長(cháng)期以來(lái)的耕作模式，向集團化、經(jīng)營(yíng)化、現代化方向發(fā)展，擴大經(jīng)營(yíng)規模，培養人才，使得結構政策發(fā)生改變。此外，在科教文衛方面，《農業(yè)基本法》也進(jìn)行了積極參與，用法律手段整頓農村的交通、衛生、文化等方面，并且以國家強有力的預算作后盾。
　　在《農業(yè)基本法》頒布以后，日本政府又相繼出臺了各種具體法律，從1961年到1968年，日本先后制定了加工原料乳生產(chǎn)者補助金等暫行法、蔬菜生產(chǎn)出廠(chǎng)安定法、山村振興法和都市計劃法等法律。這些法律涉及到日本的很多方面，包括：家畜產(chǎn)品價(jià)格穩定；蔬菜價(jià)格變動(dòng)而使農民利益受到損失；改善村容環(huán)境；防止從農村流出的大量勞動(dòng)力向城市無(wú)秩序擴張等等。
　　1961年《農業(yè)基本法》制定時(shí)，制造業(yè)勞動(dòng)者家庭費用高于農戶(hù)的人均家庭費用，農戶(hù)家庭只占制造者的76%，但從60年代到70年代過(guò)程中的十幾年，農家的生活水平明顯上升，很多農戶(hù)家庭戶(hù)均收入甚至高于制造業(yè)勞動(dòng)者家庭，1973年農戶(hù)家庭收入達到制造業(yè)勞動(dòng)者家庭的103%。
　�。ǘ�）20世紀90年代后的日本農業(yè)保護政策
　　《農業(yè)協(xié)議》是烏拉圭回合談判的重要成就之一。1993年12月，日本政府宣布接受《農業(yè)協(xié)議》。1994年末通過(guò)了《新糧食法》，日本持續了近半個(gè)世紀的《農業(yè)基本法》被替換。日本政府的如下調整：在《農業(yè)協(xié)定》框架下，日本承諾從1994年開(kāi)始至2000年六年中日本將農產(chǎn)品的平均關(guān)稅率降為12%。在WTO的農業(yè)補貼、“綠箱”政策和“黃箱”政策的運用方面，由于這些政策都可以免于減讓承諾，日本將過(guò)去補貼生產(chǎn)的費用放在了WTO規則允許的“綠箱”政策范圍內，如農業(yè)基礎設施；對于進(jìn)口產(chǎn)品加價(jià)并且提高國內批發(fā)價(jià)，運用“黃箱”政策來(lái)保護農業(yè)，發(fā)展國內農業(yè)生產(chǎn)。
　　伴隨著(zhù)《新糧食法》的實(shí)行，并適應國際環(huán)境的變化及《農業(yè)協(xié)定》的束縛，日本又出臺了一系列政策，包括1999年的《大米流通法》、同年7月的《食品、農業(yè)、農村基本法》、2001年“農業(yè)經(jīng)營(yíng)政策大綱”等等，并且日本政府在2000年提出下一輪WTO農業(yè)談判方案。2001年，日本提出要扶植發(fā)展規模經(jīng)營(yíng)，提高國內農產(chǎn)品競爭力，改善農產(chǎn)品銷(xiāo)售與流通環(huán)節。
　　二、日本農業(yè)保護政策的特點(diǎn)
　　第一，日本在20世紀90年代以前主要實(shí)行價(jià)格支持，如日本政府根據1961年《農業(yè)基本法》制定了農產(chǎn)品價(jià)格政策，引入“生產(chǎn)費補償和平衡工農收入”的計算方法，大幅度提高農產(chǎn)品價(jià)格，同時(shí)對某些農產(chǎn)品提供價(jià)格補貼。最突出的是對大米實(shí)行“雙重價(jià)格”，高價(jià)收購，低價(jià)銷(xiāo)售。烏拉圭回合談判是日本農業(yè)保護政策的轉折點(diǎn)。由于受《農業(yè)協(xié)議》的限制，日本在農業(yè)補貼的方式發(fā)生了較大變化，對“黃箱”政策進(jìn)行了削減，如農產(chǎn)品價(jià)格補貼、出口補貼等，但“綠箱”政策在擴大，如《農業(yè)基本法》中對農業(yè)基礎設施和農村科、教、文、衛的支持以及農村環(huán)境的保護等，這樣一些“黃箱”政策通過(guò)方式變化就納入“綠箱”政策的范圍。
　　第二，從農業(yè)保護實(shí)施的政策法律來(lái)看，日本在一個(gè)法律出臺的同時(shí)，伴隨了一系列的政策法規來(lái)保障，如在《農業(yè)基本法》頒布以后，先后出臺了“蔬菜出廠(chǎng)安定法”、“山村振興法”、“都市計劃法”等法律法規。
　　第三，在關(guān)稅、出口補貼、關(guān)稅配額等方面，日本作為一個(gè)資源稀缺國，主要對農產(chǎn)品實(shí)施進(jìn)口，于是日本實(shí)施高關(guān)稅、低補貼甚至對出口不補貼的政策措施，從關(guān)稅水平與關(guān)稅超過(guò)100%的產(chǎn)品種類(lèi)上分析，日本的關(guān)稅高達58%，進(jìn)口關(guān)稅超過(guò)100%的農產(chǎn)品多達142種，遠遠高于美國和歐盟。
　　第四，在補貼是否與生產(chǎn)與價(jià)格掛鉤方面，日本的政策與他們各自補貼內容相脫鉤，具有一定了靈活性，可以根據環(huán)境的變化做出相應的調整。
　　三、日本農業(yè)保護政策對中國的啟示
　�。ㄒ唬￤TO《農業(yè)協(xié)定》對農業(yè)的支持和保護
　　《農業(yè)協(xié)定》把國內支持措施分為要求減讓承諾與可免除減讓承諾。其中要求減讓承諾的包括“黃箱”政策�！包S箱”政策是指《農業(yè)協(xié)議》框架下，成員方必須將那些對生產(chǎn)和貿易產(chǎn)生扭曲作用的措施進(jìn)行削減的政策。政策措施主要包括：價(jià)格補貼，營(yíng)銷(xiāo)貸款，面積補貼，牲畜數量補貼，種子、肥料、灌溉等投入補貼，對農產(chǎn)品營(yíng)銷(xiāo)貸款的補貼等�？擅獬郎p讓承諾的包括“綠箱”政策、“藍箱”政策、最低減讓標準和最低差別待遇�！熬G箱”政策是指政府執行某項農業(yè)計劃時(shí)，其費用由納稅人負擔而不是從消費者中轉移而來(lái)，且對生產(chǎn)者沒(méi)有影響的農業(yè)支持措施。
　�。ǘ�）日本農業(yè)保護政策給中國的啟示
　　隨著(zhù)經(jīng)濟全球化，中國要面臨國際市場(chǎng)環(huán)境的壓力，農業(yè)保護政策能夠增加國內農產(chǎn)品產(chǎn)量和農民收入，借鑒國際上農業(yè)保護的先進(jìn)思想和方法從而逐步完善中國的農業(yè)保護政策，使得中國的農業(yè)面向國際市場(chǎng)更具競爭力。
　　借鑒日本經(jīng)驗，結合中國實(shí)際情況發(fā)展。中國的國土面積居世界第三位，擁有各種地形和土地，中國應根據不同地區的資源和環(huán)境狀況，建立各種形式的商品糧基地。調整糧食作物品種結構，加大科教支農力度，使得優(yōu)質(zhì)品種、高產(chǎn)品種能夠推廣種植。支持中國的農業(yè)重點(diǎn)區域、優(yōu)勢農產(chǎn)品區域、優(yōu)勢農產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶和出口集中區，重點(diǎn)生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)專(zhuān)用小麥、專(zhuān)用玉米等“雙優(yōu)”、“專(zhuān)用”作物。
　　日本每次農業(yè)政策的出臺與實(shí)施都會(huì )伴隨著(zhù)一系列法律法規的頒布。健全農業(yè)政策，出臺相關(guān)的法律法規，使得中國在發(fā)展農業(yè)，實(shí)施政策時(shí)有法可依，為農業(yè)政策的實(shí)施提供法律保障，真正實(shí)現依法治農，依法興農。因此，中國也應建立一系列靈活多樣農業(yè)政策和保護措施。
　　加強國家對農業(yè)的投資力度，改善農業(yè)生產(chǎn)條件，擴大一般農業(yè)政府服務(wù)的投入。加強農村基礎設施的建設，根據農民和農村的實(shí)際需要進(jìn)行基礎設施建設，改善農村醫療衛生條件，進(jìn)行醫療體制改革。促進(jìn)農業(yè)科研技術(shù)的推廣，加大教育特別是農業(yè)教育的投入。這些都是“綠箱”政策所允許范圍之內的措施。
　�。ㄈ�）加入WTO以后中國農業(yè)政策應采取的改革措施
　　加入WTO后，中國承諾放開(kāi)國內農產(chǎn)品市場(chǎng)，一系列如高關(guān)稅、復雜的非關(guān)稅保護措施等都將逐步取消。從短期來(lái)看，中國農業(yè)直接地面對來(lái)自發(fā)達國家的競爭與挑戰，必然受到發(fā)達國家優(yōu)勢農業(yè)的沖擊，但是從長(cháng)遠來(lái)看，可以提高中國農業(yè)競爭優(yōu)勢。為提高農業(yè)競爭力，保護農民利益，必須在WTO《農業(yè)協(xié)議》框架下，并結合我國國情，遵循如下思路制定相應的農業(yè)政策：
　　第一，應在《農業(yè)協(xié)議》規定允許的“綠箱”政策范圍內的政策措施方面加大力度�！熬G箱”政策措施包括：一般農業(yè)服務(wù)支出，如農業(yè)科研、病蟲(chóng)害控制、培訓、推廣咨詢(xún)服務(wù)、檢驗服務(wù)、農產(chǎn)品市場(chǎng)促銷(xiāo)服務(wù)、農業(yè)基礎設施建設等；糧食安全援助補貼；與生產(chǎn)者不掛鉤的收入補貼；收入保險計劃；自然災害補貼計劃；農業(yè)生產(chǎn)者退耕或轉業(yè)補貼；農業(yè)資源儲蓄補貼；農業(yè)結構調整投資補貼；農業(yè)環(huán)境保護補貼；落后地區援助補貼等。中國農業(yè)“綠箱”政策支持總量相對發(fā)達國家較低，管理體制不完善，支持結構不合理。今后中國農業(yè)“綠箱”政策要在總量上增加投入，在結構上調整和完善，并且加大對農業(yè)支持力度，增加對農業(yè)科研和技術(shù)推廣、農業(yè)基礎設施建設、農村生活設施改善、農民培訓幫助等方面的投人。
　　第二，對于農業(yè)“黃箱”政策的調整�！掇r業(yè)協(xié)議》規定了“黃箱”政策的使用空間。日本的農業(yè)政策中涉及到“黃箱”政策并不多見(jiàn)。所以中國可以在“黃箱”政策上努力，但要將空間用好。
　　第三，完善農民收入保障制度。政府要逐步建立政策性的農業(yè)保險機制，對農民因自然風(fēng)險和市場(chǎng)風(fēng)險帶來(lái)的收入損失給予適當補償，如美國以脫鉤補貼的方式對農民進(jìn)行補貼，對農村貧困地區的農民、低收入者進(jìn)行直接補貼，將部分價(jià)格支持政策轉化為對農民的直接補貼。